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[16]尽管这在一定程度上缓解了我国体制改革、对外开放和市场经济方面的立法滞后状况，弥补了国家法律供给的不足，但也引发了人们关于国务院授权立法过度膨胀的普遍忧虑。

其他学者在论著中或多或少也有涉及。其他对于联邦法的违法——对于其他联邦法律的违反——可以由法官在附带审查的框架内进行确认。

[51] （3）所有形式意义上的联邦法律都可以成为抽象规范审查的对象，特别需要指出的是，它还包括以下规范：第一，即便是在基本法第81条规定的立法紧急状态和第115之c至之e条规定的防御情形（Verteidigungsfall）下制定的法律，也是抽象规范审查的对象。[67]至于国际条约，正如此前所指出的，联邦宪法法院可以对其批准法进行审查，从而间接地对其实体内容进行审查。[13]不过，神圣罗马帝国的违宪审查并非建立在宪法至上原则和权力分立原则的基础上。再次，抽象规范审查可能会将法院卷入政治漩涡。就其功能和意义而言，将客观释明利益作为抽象规范审查的实体裁判要件，在一定程度上起到过滤作用，有助于防止讼累，确保联邦宪法法院的功能能力，并且也与司法程序启动的一般要件和法律需求相一致。

[122]不过，一方面，此一做法未能解决自始无效裁决产生的全部问题。[126] 但是，在如下两种情形下，尽管只是系争法律或者规定部分违反违宪，联邦宪法法院仍使违宪无效宣告及于系争法律或者规定全部：其一，一旦将违宪部分从系争法律或者规定中删去，则剩余部分虽然与宪法不发生抵触，但却无独立的意义。[38]在法律制定过程中，首先总是政府提出立法案。

由此，那种部门领导拍脑袋、一言堂作出立法决策，行政官员关起门来闭门造车、黑箱操作式的立法已经难以适应中国社会深化改革的需求。有立法权的人大对立法过程的主导只能是逐步在具体层面、特定环节和一定限度内实现。（二）人大主导立法：制度设计与规范表达 人大主导立法虽然是近些年的新提法，但是我国根本政治制度与立法体制始终贯穿着这一基本原则。第62条规定，全国人大有权修改宪法，制定和修改刑事、民事、国家机构的和其他的基本法律。

同前注12，全国人大常委会办公厅秘书二局书，第267－284页。从立法者角色来说，人大代表是国家立法机关的组成人员，是将人民意志转化为法律法规的直接主体。

[13]十一届人大立法规划当中，由国务院法制办或国务院部委起草的占到73%。[4]康德从人性的角度论证立法权就是人民的权力，立法权从它的理性原则来看，只能属于人民的联合意志。从立法人才队伍培养和整体立法能力的成长与提升来看，人大真正能够对立法过程发挥实质性作用尚待时日。在现代社会，人民主权实际上不过就是议会主权。

人民意志很大程度上只能由人民选举产生的代议机关来代表和表达。[3] [英]洛克：《政府论》（下篇），叶启芳、瞿菊农译，商务印书馆1996年版，第82页。[15] 譬如，我国许多法律条文中频繁出现国家引导、国家保障、国家鼓励和国家坚持等政策性语言和模糊性规定。[20] 相关资料源自《北京市地方立法研讨会论文集》（2007），北京市人大常委会法制办公室编。

这些人大立法运行过程中的内部因素很大程度上影响了人大立法能力的实现与提升： 首先，人民代表大会的会议规模与工作时间决定了各级人大难以就立法事项进行缜密论证和充分审议，更勿论承担旷日持久、字斟句酌的法案起草工作。[5] [德]康德：《法的形而上学原理》，沈叔平译，商务印书馆1991年版，第140页。

有学者提出，一个国家没有在体制上形成对权力的有效制衡，没有破解权力任性的民主化基础，在此体制空间里，不管是人大还是一府两院，都存在行政化的倾向，概莫能外。1. 关于人大主导立法的宪法文本表达 从54宪法到82宪法的文本表述来看，人大主导立法一直是我国立法体制的核心原则。

以法规备案审查室为例，以20余人的编制承担全国范围内的数量极为庞大的行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例的审查任务，实属捉襟见肘、不堪重负。在高度时空压缩的追赶型立法模式之下，政府部门的作用是显而易见的。许多法律规范过于原则、抽象，宣传性和号召性过强，对于具体法律行为缺乏明确的规范性和指引性。[9]我们之所以强调人大主导立法，很大程度上是直面当前人大立法虚化、政府部门主导以及立法官僚化[10]等现实问题而作出的积极回应。对于经济调控、公共安全、紧急状态、纯粹技术性立法事项，通常也只能交给一个持续存在、常设高效、反应迅速的行政机构根据新情况作出灵活规定。人大代表作为一般政治意义上的民意代表，常常缺乏专门法律知识和立法技能，在各种立法信息占有和判断上处于严重不对称的劣势状态。

人民行使国家权力的过程很大程度上就是通过议会行使立法权、实现人民意志的过程。[32]在我国，人大代表是人民代表大会的组织细胞，是人民权力的受托者和人民意志的表达者。

[4] [法]孟德斯鸠：《论法的精神》（上），张雁深译，商务印书馆1997年版，第12页。全国人大及其常委会共制定了四个半现行有效的税收法律（《个人所得税法》、《企业所得税法》、《车船税法》、《环境保护税法》3个法律和《税收征收管理法》）。

第二，人大主导立法的可能性与正当性也建立在社会各界对部门主导立法之弊的深刻认识与反思的基础之上。《十二届全国人大常委会立法规划》，载《中国人大》2013年第21期。

人大立法对于行政立法、司法解释的统领、制约与监督，也就构成了整个国家立法的民主正当性基础。2015年新修订的《立法法》将人大主导立法从执政党的政治主张上升为国家法律，并将其规范为新时期国家立法工作的基本要求。就法案起草而言，很多都是由政府启动立法程序、并负责起草法案，议会最后审议通过。换言之，地方政府不仅负责起草地方政府规章，而且掌握了地方性法规的主要起草权。

[19] 至今，我国增值税、消费税、营业税、印花税等重要税种没有法律依据，而是以国务院暂行条例、规定的法律形式存在。由于深受立法宜粗不宜细和宜疏不宜密等观念的影响，全国人大及其常委会立法在很大程度上只是提供了对特定事项进行立法规制和法律治理的大致框架。

过去的改革常常是单项改革，现在的改革则更多的是综合配套改革，越来越需要从体制机制上寻找问题的根源，从系统谋划、顶层设计的高度拿出解决办法。[45]以上海市人大为例，立法专门委员会委员最多不超过10人，专门委员会办公室工作人员最多不超过10人，而一个专门委员会要对口20个左右的政府部门，主要联系某项立法的往往是一位专门委员会委员和一位工作人员，力量明显不足。

参见全国人大常委会办公厅秘书二局编：《立法工作备要》，中国民主法制出版社2006年版，第267－275页。在各种利益矛盾错综复杂的条件之下，几乎每一项重大立法决策，都会引起社会的广泛关注。

在经历了近40年的改革探索与制度实践之后，浅层次、容易改的领域基本都已经改了，剩下的大多是难啃的硬骨头和难涉足的险滩。人大主导立法则是实现人民当家做主和社会主义民主政治的基本要求与主要方式，是直接关系到根本政治制度能否得到实现的重大问题。[47]由上观之，人大发挥立法主导作用需要有人员充足、素质较高的立法工作队伍。要充分认识到，有立法权的人大不是、也不可能是唯一的立法主体。

又由于代表产生过程的民主性、公开性不足，许多代表难以将普通民众的利益诉求反映到最高立法机关和实质影响立法过程。在我国法律渊源体系当中，由全国人大及其常委会行使国家立法权，有权创制与变动国家法律。

有目共睹的是，改革试错的社会宽容度越来越小，通过立法在矛盾的焦点上画杆杆、并以此推动深层次改革也越来越困难。进入专题： 人大主导立法 。

《立法法》第51条明确规定了人大主导立法原则，即全国人民代表大会及其常务委员会加强对立法工作的组织协调，发挥在立法工作中的主导作用。可见，1954年确定的新中国立法体制是紧密围绕人大主导立法这一核心要义展开的，强调全国人大独享立法权，国务院不享有立法权。